КОРРУПЦИЯ... а без нее никак

ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ПРАВА. - 2005. - № 2. - С.77-88

КОРРУПЦИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: АНАЛИЗ ЗАКОНА НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
М. А. Краснов, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков

Краснов Михаил Александрович — ведущий научный сотрудник факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук;
Талапина Эльвира Владимировна — старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук;
Южаков Владимир Николаевич — руководитель проекта «Административная реформа» Фонда «Центр стратегических разработок», доктор философских наук, профессор.

Коррупция в нашей стране становится все более массовой и, самое страшное, привычной, от бытового уровня до политического. Она приобрела системный характер. В таких условиях недостаточно традиционных мер борьбы с этим явлением, а вернее, с последствиями уже совершенных деяний. С точки зрения уголовной ответственности коррупционные нарушения относятся к плохо раскрываемым и труднодоказуемым преступлениям. Поэтому так важны превентивные меры борьбы, которых не так уж и много.
Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. Имеются в виду не только нормы-запреты государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий государственных служащих, которые не оставляют «щелей» для их произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров, для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции.
В Центре стратегических разработок реализуется проект «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения». В рамках проекта были собраны, проанализированы и публично обсуждены имеющиеся по данному направлению разработки представителей и сотрудников Высшей школы экономики, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, факультета государственного управления МГУ — Э. В. Талапиной, М. А. Краснова, Г. А. Сатарова, К. И. Головщинского, Ю. А. Тихомирова. В результате доктором юридических наук М. А. Красновым и кандидатом юридических наук Э. В. Талапиной подготовлен единый документ методологического характера — «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства». Памятка была рассмотрена и одобрена участниками проекта Центра стратегических разработок, представлена Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации. Она была использована Центром стратегических разработок при оценке коррупциогенности проекта Лесного кодекса, взята за основу при анализе других законопроектов.
Представленная Памятка — первый шаг в создании методик анализа коррупциогенности законодательства. Она рассчитана на применение для экспертизы законопроекта, в результате чего обнаруживаются наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона. Главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта — устранить из нормативного текста положения, создающие коррупционные «лазейки», а иногда и сознательно закладываемые основы для «легитимного» получения незаконных выгод.
Необходимость систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана международным сообществом. Подписанная (но еще не ратифицированная) Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит следующее положение о предупреждении коррупции: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта может быть использована разработчиками законодательных актов и экспертами. Возможно, ее публикация станет дополнительным стимулом для обсуждения данной проблемы и создания предметно ориентированных методик анализа коррупциогенности законодательных актов, расширения практики их применения. Все это позволит признать анализ на коррупциогенность и соответствующую коррекцию правовых норм обязательным этапом и условием разработки и принятия новых законодательных актов.

Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта
1. Вводные положения
1.1. Настоящая Памятка рассчитана на первичный анализ коррупциогенности законодательного акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте законодательного акта. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.
1.2. Законодательный акт — федеральный конституционный закон, федеральный закон (кодекс), закон субъекта Российской Федерации (равно как их проекты), распространяющийся на неопределенный круг лиц, принятый законодательным органом Российской Федерации (субъекта Российской Федерации), регулирующий наиболее важные сферы общественных отношений. При анализе коррупциогенности необходимо также учитывать конституционные принципы соотношения различных законодательных актов (ст. 76 Конституции РФ), так как их нарушение может порождать правовые коллизии.
1.3. Анализ коррупциогенности проводится экспертом — специалистом в области применения анализируемого законодательного акта. В своей работе эксперт использует общетеоретические и специальные познания, в том числе знание практики применения законодательства, как позитивной, так и связанной с правонарушениями в данной области. При необходимости может привлекаться специалист в другой области знаний (юрист-криминолог, экономист и др.).
1.4. Наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. В целях анализа коррупциогенности рассматриваются и нормотворческие полномочия.
Под контрольными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Под разрешительными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т. п.) или на пользование определенными предметами (например, оружием).
Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (госзакупки и проч.).
Под регистрационными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов права (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
Под юрисдикционными полномочиями в данном документе понимаются полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
Под нормотворческими полномочиями в данном документе понимаются полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.
Следует иметь в виду, что приведенный перечень полномочий примерный, а их классификация носит условный характер.
1.5. Субъектом осуществления полномочий в законодательном акте может признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное лицо.
Под государственным органом в настоящем документе понимаются федеральные органы исполнительной власти и государственные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Государственный служащий — лицо, занимающее должность государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Не всякий государственный служащий является должностным лицом. Понятие должностного лица разъясняется в законодательстве об ответственности (ст. 285 УК РФ, ст. 2.4 КоАП РФ). Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представите- ля власти (то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него) либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (организациях), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

2. Перечень коррупционных факторов
Ниже приводятся наиболее распространенные в российском нормотворчестве явления, которые в большинстве случаев становятся коррупциогенными. Квалификация эксперта состоит в том, чтобы осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях. В рабочих целях их целесообразно называть коррупционными факторами.
Коррупционные факторы можно условно поделить на группы, объединяющие различные аспекты проводимого анализа коррупциогенности. Эти группы позволяют оценить соблюдение правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой применения законодательства в анализируемой сфере.
А. Связь анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами

2.1. Множественность вариантов диспозиций правовых норм
Часто диспозиция правовой нормы (установление правила поведения) формулируется как отсылочная (отсылающая к норме другой статьи данного или другого нормативного акта) или бланкетная (предоставляющая государственным органам (органам местного самоуправления) право самостоятельно устанавливать правила поведения).
Эксперту необходимо оценить характер отсылок — к законодательству вообще, к другим федеральным законам, к законодательству в определенной сфере регулирования (гражданскому, лесному и т. д.), к законодательству субъектов РФ, к подзаконному регулированию. Последний вид отсылки наиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционных проявлений, особенно если нормой законодательного акта органу государственной власти непосредственно предоставляется право урегулирования того или иного вопроса.
Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (как правило, порядка и сроков осуществления конкретных полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных ему, зачастую в ущерб интересам и удобству граждан. Этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупционных факторов «прямого действия» (таких, например, как широта дискреционных полномочий, «игра» со сроками предоставления услуг, завышенные требования к физическим и юридическим лицам).
Выявить данный фактор довольно легко. В законах обычно употребляются нормы типа: «порядок и сроки (чего-то) определяются Правительством РФ (уполномоченным органом исполнительной власти)»,
Аргументами в пользу сохранения подобного рода отсылок служат, например, такие:
— законодатель не знает детально особенностей управления в той или иной сфере, а потому регулирование особенностей (в том числе порядка реализации полномочия, порядка и сроков предоставления услуг) следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти;
— поскольку процедура изменения закона сложнее изменения подзаконного акта, а жизнь требует корректив, не стоит делать «частности» предметом закона.
Возможно, на первых порах, когда законодательное поле в России было довольно пустым, такие аргументы и имели смысл. Но сегодня необходимо в корне пересмотреть такое отношение. Вопрос о законодательном регулировании «частностей» (порядка и сроков) есть вопрос лишь более профессиональной разработки законопроектов. А профессионализм включает и такую стадию разработки, как консультации со специалистами, работающими в соответствующей сфере (к тому же большое число законопроектов разрабатывается самими органами исполнительной власти). Депутаты же, в том числе с помощью экспертов по коррупциогенности, могут оценить, насколько предлагаемые порядок и сроки учитывают опасность коррупции в данной сфере.
ПРИМЕР БЛАНКЕТНОЙ НОРМЫ: Распоряжение исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии от имени Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 11 ФЗ о геодезии и картографии)

2.2. Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества
Этот фактор связан с предыдущим — обилием отсылочных и бланкетных норм, так как открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.
Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, но и принятии государственным органом собственных правовых актов (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ.
Этот фактор может быть полноценно проанализирован в процессе контроля деятельности государственных органов, когда эксперт не ограничивается текстом законодательного акта, но проверяет и сами ведомственные акты. Немаловажно оценить как содержание ведомственного акта, так и его форму. В этих случаях следует руководствоваться требованиями, изложенными в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» — в отношении федеральных органов, и требованиями нормативных актов субъектов РФ (как правило, законов субъектов РФ о нормативных правовых актах) — в отношении органов субъектов РФ.
Законодательный акт может предусматривать (часто по умолчанию) и широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов государственными и негосударственными организациями — юридическими лицами). Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими властными полномочиями, законодательный акт может «поощрять» узаконение на их уровне реально применяемых коррупционных схем. Кроме того, не секрет, что в понятие представительских расходов юридические лица часто включают взятки должностным лицам.
ПРИМЕР:
Форма. отчетности фонда и требования к осуществлению отчетности устанавливаются уполномоченным федеральным органом (ст. 32 ФЗ о негосударственных пенсионных фондах)

2.3. Наличие коллизий правовых норм
Коллизии анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами препятствуют правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть между равноправными правовыми актами (двумя федеральными законами), между актами разных уровней (например, федеральным и региональным по вопросу совместного ведения, национальным и международным), между кодексом и законом (как правило, кодекс провозглашает принцип своего верховенства). Для выявления коллизии необходимо тщательно анализировать нормативные правовые акты, регулирующие смежные отношения или наиболее общие вопросы (например, порядок проведения аукциона в ГК РФ). Правила определения приоритета той или иной нормы права сформулированы в различных источниках — ч. 4 ст. 15, ст. 76 Конституции РФ, ст. 1186 ГК РФ и др. Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в законодательных актах, а в юридической доктрине и судебной практике. Так, примеры разрешения коллизий правовых норм в самых различных сферах, имеющие общеобязательный характер, содержатся в постановлениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Поскольку полностью избавиться от коллизий невозможно, важно оставить право выбора и применения той или иной нормы по приоритету ее действия суду, а не государственному служащему.

Б. Реализация полномочий государственного органа (должностного лица)
2.4. Определение компетенции по формуле «вправе»
Многие законодательные акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может». Это относится к любым видам полномочий — регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к ответственности, может выдать лицензию) и даже нормотворческим. Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Это не означает, что у государственного органа (государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания подозреваемого в совершении преступления).
ПРИМЕР:
Органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность (ст. 29 ФЗ о занятости населения в РФ)

2.5. Широта дискреционных полномочий
Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.
2.5.1. Сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точно определить срок, в который госслужащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
2.5.2. Условия (основания) принятия решения. У госслужащего всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых, существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большее число вариантов (например, в некоторых статьях КоАП РФ). А, во-вторых, есть акты, предоставляющие несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения.
2.5.3. Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» — когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа, или различных государственных органов (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.
ПРИМЕР:
О положительном результате формальной экспертизы и дате подачи заявки на изобретение заявитель уведомляется незамедлительно после завершения формальной экспертизы (ст. 21 Патентного закона РФ)

2.6. Отсутствие административных процедур
Этот фактор тесно связан с предыдущим. Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур — нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др. Отсутствие в законодательном акте процедуры; повышает коррупциогенность.
Процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение.

2.7. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права
Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения — одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь — прямая зависимость успешности ее решения от квалификации эксперта.
Единственный совет эксперту, который можно дать в этом случае: не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой. В данном случае излишняя придирчивость не повредит.
Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно при анализе оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий, б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера, в) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
ПРИМЕР:
Основанием для отказа в принятии решения о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства является недостоверность представленной хозяйствующими субъектами информации, имеющей значение для принятия решения (ст. 19.1 Закона РСФСР о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках)

2.8. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур
Осуществление некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права(приобретения или аренды объекта государственной собственности, права заключения договора государственной закупки или подряда и пр.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода государственного служащего. Таким образом, для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение гражданско-правового института.
Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми (закрытость оправданна в случаях, связанных с государственной тай-ной), то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена или лучшие условия), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов — конкурсной комиссией.
Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в ст. 447— 449 ГК РФ, конкретизируются они в отраслевых законодательных и подзаконных актах — ФЗ о приватизации государственного и муниципального имущества, приказ Минфина от 5 июня 2001 г. № 42н «О порядке проведения аукционов», приказ Минэкономразвития от 10 января 2001 г. № 3 «Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов», приказ Минфина от 31 октября 2002 г. № 107н «Об утверждении Типового положения о конкурсной комиссии по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита» и др.

В. Контроль за действиями государственных служащих
2.9. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление государственным имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.)
Этот фактор «идеологически» близок к такому фактору, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в том и другом случаях непозволительно оставлять государственного служащего «один на один» с клиентом, никак не регулируя эти взаимоотношения. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из «презумпции подверженности чиновника соблазну». А соблазн и появляется зачастую в силу полной самостоятельности выбора вариантов поведения.
Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права.
Здесь эксперту при анализе законодательного акта необходимо выявить:
— наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения госслужащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями. Ясно, что без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать осуществление действий госслужащим в этой сфере;
— наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для госслужащего при осуществлении возложенных на него функций и полномочий;
— если ограничения и запреты закреплены, насколько, по мнению эксперта, они способны повлиять на мотивацию деятельности госслужащего (хотя бы повысить риск для недобросовестного служащего);
— каким образом нормативно описана подотчетность госслужащего, контроль за соблюдением запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

2.10. Отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения
В законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном законом порядке». Часто различается ответственность должностного лица и государственного служащего государственного органа. Нужно проверить, наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов. Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым к служащему запретам и ограничениям1. Эксперт должен соотнести эти нормы с нормами об ответственности в законодательстве о государственной службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной (например, ФЗ о службе в таможенных органах РФ). От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности — дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой — соответствует. Фразе «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ.

2.11. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими
ЭТОТ фактор пока скорее считается недостатком общеполитическим. К тому же в «технологическом плане» он практически ни в одном законе не присутствует. В этом смысле наше законодательство в целом можно считать коррупциогенным. Поэтому эксперту стоит для начала хотя бы отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора.
Можно предложить в этой связи обратить внимание при анализе законодательных актов на следующее:
— наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти, и уровень конкретности таких норм, если они есть;
— использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);
— наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;
— наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);
— наличие норм о парламентском контроле (постоянном или ситуационном);
— наличие возможностей общественных проверок данного органа, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

Г. Другие коррупционные факторы
Существуют и другие коррупционные факторы, которые может установить эксперт при анализе законодательного акта. К ним можно отнести, например, установление пробелов в законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющих государственным органам (должностным лицам, государственным служащим) самостоятельно устанавливать собственные полномочия, вторгаться в смежную сферу и т. п. Это также проверка, корреспондирует ли праву гражданина или юридического лица обязанность государственного органа; только в этом случае государственный орган не сможет отказать гражданину в реализации принадлежащего ему права, сославшись на отсутствие полномочий. Стоит проверить, как определены связи и взаимоотношения государственного органа в процессе реализации полномочий с другими государственными органами, негосударственными организациями, гражданами, насколько учтены антикоррупционные требования, сформулированные в других законодательных актах.
Эксперт, опираясь на знание практики и реально, в действительности, применяемых коррупционных схем, может установить, насколько законодательный акт позволяет переломить сложившуюся коррупционную ситуацию, содержит ли он такие нормы.
Выявление этих факторов, косвенно способствующих коррупции, требует от эксперта более широкого спектра анализа, отхода от текста анализируемого законодательного акта. В итоге он может высказать свои рекомендации по включению определенных норм в анализируемый законодательный акт, устранению противоречий между законодательными актами.
Существуют также специфические коррупционные факторы, связанные с юрисдикционными полномочиями государственных органов (должностных лиц), а именно привлечением виновных лиц к административной ответственности. К ним относятся чрезмерная дифференциация административных правонарушений и административных наказаний (что предоставляет должностному лицу широкий диапазон выбора без его «привязки» к условиям), фактическая возможность «переквалификации» уголовного преступления на административное правонарушение, так как некоторые статьи Уголовного кодекса имеют свои аналоги в КоАП РФ (например, ст. 228 УК РФ «Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов» и ст. 6.8 КоАП РФ «Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов», ст. 196 УК РФ «Преднамеренное банкротство», ст. 197 УК РФ «Фиктивное банкротство» и ст. 14.12 КоАП РФ «Фиктивное или преднамеренное банкротство»).
Специфика данных факторов в том, что они выявляются только при анализе Кодекса об административных правонарушениях РФ, законов субъектов РФ об административной ответственности, Уголовного кодекса РФ.

3. Заключение по итогам первичного анализа коррупциогенности законодательного акта
По результатам первичного анализа коррупциогенности законодательного акта эксперт составляет заключение. В заключении отражаются следующие вопросы:
— наличие в анализируемом законодательном акте превентивных антикоррупционных норм и рекомендации по их включению;
— перечень норм, отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными факторами;
— рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности.
Ответы эксперта на вопросы о наличии коррупционных факторов оформляются в виде таблицы (см. : Приложение 1 на с. 87).
Приведенный в настоящей Памятке перечень коррупционных факторов является примерным, в ходе анализа эксперт вправе выявить любые другие факторы, способствующие, на его взгляд, коррупционным нарушениям в данной сфере. Эти факторы и рекомендации по их преодолению также отражаются в заключении.

Свежая статья Саттарова

Коррупция – 1. Беглый взгляд на пейзаж
8 ИЮЛЯ 2008 г. ГЕОРГИЙ САТАРОВ
Вы не поверите, я решил начать новый цикл статей. Писать цикл тяжелее, чем разрозненные статьи ad hoc. В разрозненных статьях можно противоречить самому себе, легко подстраиваться под конъюнктурный сиюминутный интерес или даже ажиотаж. Сериалом труднее поддерживать интерес — существует постоянный риск надоесть читателям. Но ситуация подталкивает меня к неудобному решению.
Транзит (по крайней мере, с формальной точки зрения) закончился. Новый президент занял свой кабинет в Кремле и объявил о своих планах. Центральной темой стала коррупция. Теперь объявленные Медведевым намерения начинают помаленьку воплощаться в жизнь, и происходящее не вызывает у меня восторженных чувств. Даются невыполнимые задания; не поставив диагноза, предлагают лечение; подготовка антикоррупционной программы идет в закрытом режиме; возникло несколько толкающихся локтями малоквалифицированных групп разработчиков. Мне кое-что удается узнать о содержании их работы, и информация эта тоже не внушает оптимизма. Мягко говоря. Это первый мотив.
Второй мотив — важность темы. Коррупция стала проблемой национальной безопасности. Без всякого преувеличения. К тому же источник опасности — в нас самих, коррупцию нельзя объяснить происками внешних врагов. И на внутренних не очень-то спишешь. Что усугубляет трагизм ситуации. Но чем важнее проблема, тем больше должно быть общественное внимание к ней. Тем нужнее внешняя экспертиза усилий власти. И очень важно, чтобы все происходящее было понятно гражданам страны, чтобы они могли разобраться сами: дурят им снова голову или власть вдруг очухалась, встрепенулась и решила сделать что-то общественно полезное. Но чтобы дать такую самостоятельную оценку, надо понимать: что происходит? какова у нас эта коррупция? в чем ее специфика? где зоны максимальной опасности? каковы негативные последствия коррупции? как ей противостоять? А на этом фундаменте мы и будем оценивать действия властей, как и положено гражданскому обществу.
Итак, к делу. Прежде всего, я предлагаю вниманию читателей беглый взгляд на российскую коррупцию, предварительный взгляд, не претендующий на системность и полноту. В этой статье я коснусь бытовой коррупции, которая возникает при взаимодействии представителей власти с гражданами при решении последними своих бытовых проблем. А в следующей статье мы поговорим о деловой коррупции.
«Президенту Российской Федерации Путину В.В.
Уважаемый Владимир Владимирович!
Мы, жители города Изобильного и Изобильненского района, возмущены нарушениями Конституции и Федеральных Законов, которые имеют место в Ставропольском крае, в том числе и в нашем районе.
Жалобы граждан на местных руководителей в контролирующие инстанции не дают положительного результата. Мы считаем, что без активного участия общественности в контроле за властью чиновничий произвол не остановить.
Обращаемся к Вам с просьбой создать государственно-общественную комиссию для расследования фактов беззакония и коррупции в Ставропольском крае. Просим включить в эту комиссию активных участников общественных организаций».
Далее следуют девять подписей с указанием адресов. В конверт, который я получил по почте в конце августа 2007 г., вместе с копией процитированного выше письма было также вложено обращение к коллегам по общественным организациям, в котором авторы были более конкретны:
«Чиновники загоняли народ за бесконечными справками по любому поводу. А для получения этих справок селянин, получающий нищенскую зарплату (фактически около 800 рублей в месяц), зачастую должен ехать в районный центр. Бюрократия на местах принимает немыслимые масштабы. Так, например, оформление в регистрационной палате построенного гаража в районной регистрационной палате – полгода практически ежедневных хождений; оформление наследства – год, полтора.
Народ озлоблен. Ситуация опасна. Обратите на нас внимание!!!!»
По нашим оценкам, сделанным на основании предыдущих исследований, в год происходит примерно 100 миллионов контактов взрослых граждан с представителями власти; в среднем по одному контакту на гражданина — не так уж много. Правда, речь идет не о стандартных контактах вроде получения пенсии или расчетов за электричество, а о контактах, связанных с решением каких-то проблем граждан (или власти за счет граждан). Примерно тридцать процентов этих контактов приходятся на здравоохранение, вузы и тому подобные инстанции, не связанные в традиционном понимании с бюрократическими коридорами. Предположим, что не все контакты так обременительны, как те, что описаны в цитированном выше письме, и ослабим оценки временных затрат на радостное общение с нашими чиновниками. Тогда есть основания предполагать, что решение одной проблемы требует в среднем пять дней (мы знаем примеры хорошо организованных взаимодействий граждан и власти, но их пока не очень много). Тогда получится, что суммарные годовые временные потери граждан из-за контактов с должностными лицами составляют 350 миллионов дней. Это дни нашей работы, которые могли бы сделать нас и нашу страну богаче; это дни нашего отдыха, которые могли бы сделать нашу работу продуктивнее; это дни досуга и общения с семьей и друзьями, которые могли бы сделать нас счастливее. Наконец, эта астрономическая цифра свидетельствует о крайней неэффективности бюрократии, которая не только заставляет нас бездарно терять время, но и сама работает непродуктивно, растрачивая свое время и свои людские ресурсы на нечто ненужное. А если взять в расчет истрепанные нервы, накапливающуюся злобу и многое другое? Нам это нужно, черт возьми!? Замечу, коррупция — это лишь одно из частных следствий неэффективности нашей бюрократии.
Приведенное выше письмо не утрирует ситуацию. Скорее напротив: наш тихий народ проглатывает и большие мытарства, и больший бюрократический маразм. Мы привыкли к тому, что коррупция охватывает всю жизнь человека. Взятки платят в роддоме, врачам и нянечкам, потом в загсе — для ускорения процедуры постановки штампа о гражданстве в свидетельство о рождении. А заканчивает человек свой коррупционный путь на кладбище, когда за него снова платят родные — за место, если такового не имеется, за то, чтобы в срок вырыли могилу. А в промежутке простой человек платит за поступление в вуз, за возможность «откосить» от армии, за очередь на жилье, за получение автомобильных прав… Я бы продолжил перечисление, но все это читатели знают и без меня. Лучше живописую вам одну сценку из жизни.
В 2002 г. мы осуществили совместно с Transparency International-Russia проект «Региональные индексы коррупции». После того как наши данные были опубликованы и растиражированы, в один из регионов, отнесенных нами к числу весьма коррумпированных, приехал на семинар представитель Фонда ИНДЕМ. Узнав, откуда он, к нему подошли местные коллеги с выражениями благодарности. И еще сказали: «Это здорово, что вы опубликовали свои результаты. Но ваши оценки наверняка занижены. Вы же все учесть не можете. Например, у нас берут за все, что можно. Скажем, когда приходишь в государственную поликлинику, то первый побор собирает уборщица за возможность вытереть на входе ноги о ее тряпку».
Я говорил о прямых поборах. Но за коррупцию мы платим постоянно и не давая взяток. Мы платим за нее, когда покупаем молоко, тапки, лекарства; когда покупаем жилье, телевизор или машину. Дело в том, что для предпринимателей, как производящих нужные нам вещи, так и продающих их в магазинах, взятки — один из видов издержек, как плата за электроэнергию или аренду помещения. Любые издержки компенсируются ими за наш с вами счет, прежде всего — с помощью повышения цен на товары и услуги. По грубым прикидкам экспертов, не менее пятой части цены — это дополнительная стоимость взяток и затрат на преодоление административных барьеров, которая накапливается в цене конечного продукта на всех этапах его производства. У коррупции множество и других негативных последствий, но об этом мы будем говорить позднее.
В 2001 и 2005 годах Фонд ИНДЕМ проводил два больших социологических исследования коррупции. Для них мы разработали новые специальные методики измерения масштабов коррупции с помощью большого набора числовых индикаторов, которые высчитываются по ответам респондентов, порой с помощью весьма нетривиальных статистических методов. Помимо прочего мы научились мерить «объем годового рынка бытовой коррупции». Объем рынка — это оценка «снизу» (т.е. минимальная оценка, гарантирующая, что реальный объем коррупции не меньше полученного в результате вычислений) общей суммы взяток за год, получаемых представителями государства от граждан в рамках бытовой коррупции. Это позволяет нам более или менее объективно оценивать, что происходит с коррупцией, какова ее структура и динамика.
Так вот, в 2001 г. объем рынка бытовой коррупции составлял 2,8 млрд долларов. В 2005-м цифра выросла до 3 млрд долларов. Этот рост никакого значения не имеет, поскольку параллельно росли экономика, доходы, была инфляция. Поэтому на самом деле рынок бытовой коррупции даже чуть уменьшился. Это можно установить следующим образом. Объем рынка бытовой коррупции определяется как произведение числа потенциальных взяткодателей на средний размер взятки и на интенсивность коррупции — среднее число взяток в год на одного взяткодателя. Мы не рассматриваем возможное изменение численности населения, поскольку если и существует связь между депопуляцией и ростом коррупции, то она настолько опосредована, что вряд ли проявляется существенно на отрезке в четыре года. Интенсивность за это же время изменилась незначительно: в 2001 г. на одного потенциального взяткодателя приходилось 1,19 взятки в год; в 2005 г. Меньше — 0,88. Разница статистически значима, и мы ее ниже обсудим. А вот средний размер взятки в абсолютном выражении вырос: с 1817 рублей до 2780 рублей. Однако одновременно росла, как мы уже вспоминали, и экономика. Поэтому надо привести средний размер взятки к какой то характеристике этого роста. Мы используем такую официально устанавливаемую величину как прожиточный минимум и поделим средний размер взятки в каждом году на прожиточный минимум этого года, т.е. рассмотрим долю средней взятки в прожиточном минимуме; получится 1,21 и 1,17. Разница несущественная, т.е. средний размер взятки был относительно стабилен.
Теперь разберемся с небольшим падением интенсивности взяток. Тут мы увидим удивительные вещи. Дело в том, что коррупционное взаимодействие подразумевает наличие двух сторон: один дает, а другой берет. Звучит банально, но из этого следует, что нам надо попытаться разделить оценку коррупционного энтузиазма двух сторон. Мы это смогли сделать, введя две простые характеристики. Первая называется риск коррупции: это шанс оказаться в коррупционной ситуации, войдя в контакт с должностными лицами, представляющими наше государство. Понятно, что риск коррупции определяется коррупционным энтузиазмом взяткополучателей, создающих дефицит государственных услуг, выстраивающих бюрократические барьеры, примитивно вымогающие взятки. Вторая величина — это готовность давать взятку. Она определяется как шанс того, что человек даст взятку, оказавшись в коррупционной ситуации. Понятно, что эта вторая величина характеризует взяткодателей. А теперь я приведу небольшую смешную табличку, и вы все поймете.
http://www.ej.ru/img/content/Notes/8208//1215434658....
Вы видите, мои внимательные читатели, что за четыре года риск коррупции вырос (от начального уровня) более чем на треть. А готовность граждан давать взятки упала не менее резко. Это важное наблюдение, сделанное на основании весьма надежных индикаторов, без труда определяемых по данным социологических опросов, весьма показательно. Когда нам втюхивают, что, дескать, мерзкие граждане растлевают почти святых чиновников, нам нагло врут, врут самые высокие должностные лица. Все ровно наоборот, и вы видите это из приведенной таблицы. Наглость и жадность чиновников растет. А граждане чаще и чаще отказывают им во взаимности.
А что же они делают? — спросит любопытный читатель. Для ответа я припас для вас диаграммку. Посмотрите на нее. Вы видите, что граждане не просто отказываются давать взятки, но и учатся решать свои проблемы помимо коррупции.
http://www.ej.ru/img/content/Notes/8208//1215435574....
Диаграмма частот выбора (в процентах) ответов на вопрос «Удалось ли Вам решить эту проблему без взятки, подарка, или Вы отказались от попыток решить ее?» по данным опросов «Граждане-2001» и «Граждане-2005»
На этом светлые пятна на полотне, живописующем российскую коррупцию, заканчиваются, потому что в следующей статье я набросаю эскиз деловой коррупции, и он будет мрачен, как гравюры Гойи.
Конечно, приведенные в этой статье сведения не исчерпывают всего, что мы знаем о бытовой коррупции. Нам придется возвращаться к результатам наших исследований для иллюстрации тех или иных тезисов.
http://www.ej.ru/?a=note&id=8208

КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ …. методика оценки

Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти
 
I. Вводные положения

1.1. Настоящая Методика разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта (Центр стратегических разработок, 2004) .
1.1.1. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.
Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).
1.1.2. Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:
• выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
• рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;
• рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.
При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм в целях настоящей Методики понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. В цели анализа, проводимого в соответствии с настоящей Методикой, не входит непосредственная формулировка норм, изменяющих и дополняющих нормативный правовой акт. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.
В любом случае конечной целью применения настоящей Методики является устранение коррупциогенности нормативного правового акта. В этом смысле настоящую Методику можно рассматривать как методику антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
1.1.3. Для достижения перечисленных целей в настоящей Методике используются следующие инструменты:
• выделение и классификация наиболее типичных проявлений коррупциогенности нормативных правовых актов (типология коррупционных факторов), которые впоследствии ложатся в основу возможной коррупциогенности локальных актов и решений и действий (бездействия) правоприменителей;
• описание коррупционных факторов, позволяющее их обнаружить в тексте нормативного правового акта. В ходе анализа коррупциогенности эксперт должен проверить наличие (отсутствие) каждого коррупционного фактора в тексте анализируемого нормативного правового акта;
• указание на возможные коррупционные действия и последствия.
В целях настоящей Методики указание на возможные коррупционные действия и последствия:
• не может содержать утверждения о намеренном включении в нормативный правовой акт коррупционных факторов;
• не предполагает выявления существующих или возможных коррупционных схем, в которых используются (могут быть использованы) коррупциогенные нормы;
• не предполагает оценки объема коррупционного рынка, возникшего или могущего возникнуть при помощи коррупциогенных норм.

1.2. Применение настоящей Методики включает:
• проведение анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) нормативного правового акта;
• подготовку заключения по результатам анализа;
• представление заключения по результатам анализа в орган исполнительной власти, принимающий нормативный правовой акт.
Анализ коррупциогенности нормативного правового акта должен проводиться, как правило, двумя и более экспертами независимо друг от друга. Формализованность предлагаемой настоящей Методикой типологии коррупционных факторов позволяет сравнительно легко сопоставить результаты анализа нескольких экспертов и убедиться в его полноте и непредвзятости.

1.3. Настоящая Методика может применяться равным образом для анализа как уже принятых нормативных правовых актов, так и их проектов. Очевидно, что эффективность анализа и возможности антикоррупционной корректировки правовых норм достигаются с наименьшими затратами, если анализируется проект нормативного правового акта.

1.4. Под органами исполнительной власти понимаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следует иметь в виду, что на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов закреплено в общем плане только за федеральными министерствами. Однако статутные акты о федеральных агентствах и службах также могут наделять их нормотворческими полномочиями.

1.5. Нормативный правовой акт в широком смысле слова объединяет все виды актов, включая законодательные. Нормативный правовой акт (НПА) органа исполнительной власти обладает всеми признаками правового акта и имеет нормативный характер (устанавливает общеобязательные правила поведения). Его главный отличительный признак – подзаконность. Сфера действия НПА федерального органа исполнительной власти – вся территория Российской Федерации, НПА органа исполнительной власти субъекта РФ – территория соответствующего субъекта РФ. При издании нормативных правовых актов действует одна из презумпций административного права – презумпция правильности правового акта, принятого органом государственной власти. Предполагается, что акт принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для своих адресатов, поэтому он подлежит применению до его отмены или признания недействующим.

1.6. Анализ коррупциогенности проводится экспертом. Целесообразно, чтобы по крайней мере один эксперт был специалистом в области применения НПА. В целях более предметного анализа эксперт использует как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов. Для детального изучения действующей практики эксперту рекомендуются обращение к средствам массовой информации, источникам в Интернете, консультации в государственных органах (в том числе выполняющих функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях. Полезно использовать предварительный анализ сложившейся коррупционной практики и действующих коррупционных схем. Это позволит выявить не только типичные, но и специфические, характерные для данной сферы деятельности, коррупционные факторы.

1.7. Наиболее актуален анализ тех НПА, которые формулируют полномочия органов исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. Субъектом осуществления полномочий может признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное лицо. При анализе полномочий государственного служащего необходимо сопоставить их с должностным регламентом, который является составной частью административного регламента государственного органа.

II. Перечень типичных коррупционных факторов

Ниже приводятся типичные коррупционные факторы, изложение которых подчинено единой схеме. Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, даются рекомендации по обнаружению этого фактора, перечисляются возможные коррупционные действия и последствия. Коррупционный фактор, как правило, иллюстрируется примером из действующего нормативного правового акта.
Коррупционные факторы можно условно поделить на две большие группы. Первая группа - факторы, одинаково применимые как к законодательным актам, так и к подзаконным НПА (факторы 1-13), вторая группа - факторы, отражающие специфику НПА как актов подзаконного регулирования (факторы 14-16, другие проявления коррупциогенности 17). Большинство коррупционных факторов первой группы изложено в Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта (ЦСР, 2004) и связано с реализацией полномочий государственного органа и контролем за действиями государственных служащих. Применительно к НПА органов исполнительной власти перечисленные факторы должны рассматриваться с учетом подзаконного характера таких актов.
Оценивая нижеизложенные факторы, эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды государственным служащим (должностным лицом).

1. Определение компетенции по формуле «вправе»

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может». Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к ответственности, может выдать лицензию) и даже нормотворческим. Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Именно через единство права и обязанности государственного органа понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Более того, сам государственный служащий может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». Это не означает, что у государственного органа (государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления).

Пример.
Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года №05-3/пз-н «Об утверждении порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг», п.6.9:
Лицензия может быть аннулирована лицензирующим органом в следующих случаях…

2. Широта дискреционных полномочий

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.
1. Сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точно определить срок, в который госслужащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
2. Условия (основания) принятия решения. У госслужащего всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда НПА предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения должен фиксировать закон, а не НПА органа исполнительной власти.
3. Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа или различных государственных органов (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.
Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса – эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в НПА согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках и т.д.

Пример.
Приказ Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2005 года №12 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства», п.2.30:
На основании решения Комиссии в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции выдается предписание. В предписании должны быть указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, и разумные сроки исполнения.

3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые
для реализации принадлежащего ему права

Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения - одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь наблюдается прямая зависимость успешности ее решения от квалификации эксперта.
Единственный совет эксперту, который можно дать в этом случае: не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой. В данном случае излишняя придирчивость не повредит.
Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно при анализе оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий, б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера, в) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

Пример.
Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года №05-4/пз-н «Об утверждении стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг», п.2.4.16:
Решение об отказе в государственной регистрации выпуска (дополнительного в